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关于矿山类企业的执行路径选择 ——以南川区煤矿企业的执行方式为切入点

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发表时间:2017-01-16 11:23

关于矿山类企业的执行路径选择

——以南川区煤矿企业的执行方式为切入点


作者:朱金、潘远征、张清华


论文提要:

近年来,由于全国经济大环境和法院立案登记制改革小环境的影响,执行案件总量大幅攀升,执行难问题突出。2016年3月28日,最高人民法院审议并通过《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,而集中力量解决系列案件、集团案件,是推进执行体制机制改革的关键环节,基本解决执行难的重要抓手。其中,矿山类企业由于牵涉多种经济类型纠纷,且涉及利害关系人众多,是法院系列案件、集团案件的重要类型。煤矿企业作为本区矿山类企业的主要产业类型,研究南川区煤矿企业的可行性执行方式,对于破解所有矿山类企业有全面的基础意义,对于解决全市甚至全国的矿山类企业的执行难问题可提供参考性建议。

在研究方法上,强调定性分析与定量分析相结合。论文准备阶段,侧重定量分析法,充分运用调查法、观察法等,搞清楚涉及煤矿企业的执行相关统计数据,以便把握问题,找准切入点;论文实施阶段,定性分析与定量分析相结合,广泛进行文献研究、个案研究、数据统计、经验总结等,大胆探求煤矿类企业执行的可行路径。

笔者以煤矿企业执行情况为切入点,统计分析了自2012年以来全区煤矿企业执行情况,并对结案类别、办案影响进行了系统分析,从而提出要坚持生道执行、主动执行、联动执行、统筹办理、依法执行的执行原则,并按照正常经营类、长期停产类、关闭停产类进行分类提出了具体的执行路径,对执行该类企业拍卖、变卖等重点问题进行了进一步的分析。

近年来,由于全国经济大环境和法院立案登记制改革小环境的影响,执行案件总量大幅攀升,执行难问题突出。2016年3月28日,最高人民法院审议并通过《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,而集中力量解决系列案件、集团案件,是推进执行体制机制改革的关键环节,基本解决执行难的重要抓手。其中,矿山类企业由于牵涉多种经济类型纠纷,且涉及利害关系人众多,是法院系列案件、集团案件的重要类型。

南川区是全国“百个重点产煤基地县”之一,资源型城市特征明显。2012年4月,重庆市出台了《关于促进南川区资源型城市转型发展的意见》,确定了南川区是全国第三批资源枯竭城市,南川区以煤矿资源采选和初加工为主的产业结构额需调整,导致全区煤矿企业执行案件大幅上涨。由于组织架构、资产表现、债务类型等各方面的共同性,研究南川区煤矿企业的可行性执行方式,对于破解所有矿山类企业有全面的基础意义,对于解决全市甚至全国的矿山类企业的执行难问题可提供参考性建议。

一、南川区煤矿企业强制执行的现行路径及存在的问题

据统计,2012年南川区共有煤矿33个,主要分布在南平镇(9个)、水江镇(17个),煤矿年产能达251万吨,牵涉劳动力6719多人。自2012年起,南川区启动资源型城市转型试点工作,在2012至2016年五年间已关闭煤矿21个,转移安置劳动力2800人。

另统计,自2012年1月1日至2016年11月10日(以下数据截止时间均为2016年11月10日),南川法院共立案受理涉煤矿企业被诉案件554件。其中,驳回起诉、准予撤诉、准予撤回起诉为224件,剩余330件以调解及判决形式结案。涉煤矿企业被执行案件 334件,结案292件,未结案42件,结案率为87.4%;涉案标的8659.0151万元,实际到位标的为3988.8502万元,实际兑现率为46.1%。需要特别说明的是,前述334件执行案件以判决或调解书为执行依据的案件为307件,其余27件案件均以仲裁裁决为执行依据。由此可见,超过93%的涉煤矿企业被诉案件进入了执行程序,反映出涉煤矿企业案件矛盾集中,且不易化解。

在334件执行案件中,劳动报酬类案件100件,占比约为30%;工伤保险类案件58件,占比约为17.3%;借款合同类案件77件,占比约为23%;买卖合同类案件59件,占比约为17.7%;其他类案件(包括运输、承揽合同纠纷及物权纠纷)40件,占比约为12%。以上案件执行完毕126件,占比37.7%,其中自动履行案件23件,强制执行案件47件,和解执行完毕56件;终结执行20件,占比6%;销案13件,占比4%,终结本次执行结案128件,占比38.3%;撤回执行申请及无标的物可实施执行案件5件,占比1.4%;未结案42件,占比12.6%。在具体的执行中,一般按照三类情形分类执行:

(一)正常经营类

据统计,自2012年以来,涉及正常经营类煤矿企业执行案件共计78件,占涉煤企业执行案的23%。分析纠纷性质,其中劳动报酬类40件,工伤保险待遇类15件,民间借贷类12件,买卖纠纷类11件。结案情况上,此类案件中已结案78件,未结案0件。已结案件中,执行完毕48件,占比61.5%;双方达成和解协议后申请人撤回执行申请按终结执行方式结案15件,占比19.2%;终结本次执行程序结案5件,占比6.4 %;销案10件,占比12.8 %。经查阅案卷和向承办人了解,终结本次执行程序结案和销案结案类案件中均有双方达成和解协议的内容,只是限于历史条件下结案方式的不统一、各执行员认知和操作方式的不同而有所区别。

由此,我们总结出此类案件在执行中的特点:一是正常经营类煤矿企业涉执纠纷总体可控,主要体现在总量较少,仅占煤矿企业涉执案件的23%,且纠纷类别较为单一,主要集中在工伤保险待遇纠纷和劳动报酬纠纷类(两者占比高达  70.5%)。二是在执行此类案件中,以自行和解为主,以强制执行为辅。分析其中原因,一方面是此类企业履约能力未受到严重影响,对于多数纠纷能够通过自行协商解决而无需通过司法程序,即便是因争议进入司法程序,其履约能力也能够保障裁判的顺利执行。二是即便企业经营出现一时的困难,但其生产经营状况能够为双方当事人提供足够的履约信心,促使双方在和解中寻求利益最大化。三是法院遵循生道执行的原则,尽量寻求既不破坏企业生产经营现状又保障申请人权益的契合道路,而和解履行是最合适的选择路径。

经案件回访,此类案件自动履行率较高,执行兑现率较高,双方当事人满意度均较高。由此可见,此类企业的执行路径基本能够同时实现保障申请人利益和促进企业发展,可行性较高。但也存在的一定的问题,即在法院过于偏重保护企业经营而片面追求和解执行的前提下,部分企业在有能力一次性完全履行的情况下仍寻求和解路径,导致部分申请人利益受损。

(二)长期停产类

据统计,自2012年以来,涉及长期停产类煤矿企业执行案件共计140件,占涉煤企业执行案的41.9%。分析纠纷性质,其中劳动报酬类30件,工伤保险待遇类25件,民间借贷32件,买卖纠纷28件,其他类案件(包括运输、承揽合同纠纷及物权纠纷)25件。结案情况上,此类案件中已结案 135件,未结案5件。已结案件中,执行完毕仅45件,占比32.1%;双方达成和解协议后申请人撤回执行申请按终结执行方式结案30件,占比21.4%;终结本次执行程序结案62件,占比44.2%;销案3件,占比3.6%。经查阅案卷和向承办人了解,终结本次执行程序结案和销案结案类案件中,大多是以被执行人财产被法院认定为属生产经营必须设备而暂不予执行、其他暂无可供执行财产、被执行人提出准备恢复生产经营或关闭停产补偿后再履行为前提。

由此,我们总结出此类案件在执行中的特点:一是煤矿企业涉执纠纷总量较多,且在纠纷类别上全面开花。二是在执行此类案件中,不论是以哪种结案方式,其实质都是暂缓执行,即暂不对企业资产进行清理处置。分析其中原因,一是此类企业还有一定的可能恢复生产经营,法院遵循生道执行的原则而尽量不破坏企业现状,留足恢复生产的必要设备;二是煤矿企业生产经营设备杂乱多旧,即便是通过强制执行,评估拍卖耗时耗力,且此类专业设备卖价较低、购买方较少,执行效果并不好,而通过以物抵债又涉嫌侵害其他债权人利益,执行员索性避而远之;三是案件未集中统一处理,各执行员分散收案,在执行个案中相互间观望,避免首当其冲。

经案件回访,此类案件自动履行率基本为零,执行兑现率低,当事人满意度也较低。由此可见,此类企业的执行路径虽考虑到企业恢复经营发展的可能性,但长期暂缓执行却是问题重重:一是严重损害了申请人的利益,导致申请人基于生效法律文书的利益长期无法实现,导致申请人的严重不满,又损害了司法公信力;二是由于长期未予处置,造成了企业设备的继续闲置陈旧,贬值更加严重,企业履约能力持续下降。且由于经济大环境的影响,长期停产类煤矿企业最终都走向了关闭停产,恢复生产者基本为零,申请人利益实现最终只能指望在补偿款分配上。

(三)关闭停产类

据统计,自2012年以来,涉及已关闭停产类煤矿企业执行案件共计116件,占涉煤企业执行案的34.7%。分析纠纷性质,其中劳动报酬类30件,工伤保险待遇类18件,民间借贷33件,买卖纠纷22件;他类案件(包括运输、承揽合同纠纷及物权纠纷)15件。结案情况上,此类案件中已结案79件,未结案37件。此类案件结案方式虽多种多样,但均是由法院向政府主导机关送达扣留提取裁定后即报结,对是否实际履行则无确切数据。

由此,我们总结出此类案件在执行中的特点:一是煤矿企业涉执纠纷总量较多,且在纠纷类别上全面开花。二是在执行此类案件中,只执行企业补偿款收入,未对企业生产设备、厂房、用地、证照等进行执行。分析其中原因,一是此类企业已完全停止经营,处于最终清算阶段,之前隐藏、压抑的各类纠纷在此阶段均集中表现出来;二是企业关闭补偿由政府部门(煤管局、属地乡镇)完全主持,法院对总体纠纷状况无法把握,在执行过程中无法做到统揽全局,只能是作为参与分配方。且由于法院与政府部门间衔接并不紧密,甚至出现政府部门私自向企业主发放补偿款而无法追回、侵害债权人利益的情况发生;三是对企业设施设备、土地厂房、证照权利等无统一的处理意见,各执行员在处置中无所适从;四是各执行员分散收案,在执行个案中相互观望,均避免首当其冲。

经案件回访,此类案件当事人满意度也较低。由此可见,此类企业的执行路径问题较多:一是政府部门书面审查债务的方式较为粗放,以企业主自行申报为主,法院扣留提取为辅,容易遗漏生效法律文书确定的债权,且为企业主虚构债务盗领补偿款提供了完全的可能,严重影响了债权人利益;二是对企业剩余资产未予处置,使申请人利益无法得以完全的保障;三是对案件履行状况全凭政府部门分配,法院无法做到完全的掌握,也无法与当事人实现及时有效的沟通,容易造成后续的信访维稳压力。

二、对煤矿企业强制执行的有益探索

鉴于涉煤企业执行难度较大,各级法院均在摸索有效的执行机制,特别是重庆市三中院辖区涉煤企业较多的实际,涪陵法院和南川法院专门针对关闭停产类煤矿企业执行进行了有益的探索。

(一)涪陵法院以司法权强力推进涉煤企业执行

针对关闭停产的煤矿企业,涪陵法院要求将关闭停产类奖补资金全部提取至法院,由法院全权处置其奖补资金和剩余资产,所有涉煤纠纷均须通过司法诉讼程序予以确认,最终由法院依法组织分配。此种处置程序称之为强制执行的“关停程序”。据统计,自2015年启动该机制以来,涪陵法院已成功处置变现煤矿多个,成果显著。

(二)南川法院以司法与行政联动推进涉煤企业执行

针对关闭停产的煤矿企业,南川法院与相关部门逐步建立了联动执行机制,分别就纠纷确认、资金监管、资金发放流程等内容进行了逐步的完善。

2016年以前,均是由法院向公司所在地政府发出协助扣留提取通知书和执行裁定书,由基层政府具体负责资金安排和发放顺序,但实施中存在问题,即由基层政府全权负责资金真实性审查和资金发放,导致法院对未进入司法程序案件无法做到有效监督,且引起许多当事人不满。

2016年1月,南川法院与煤管局、社保局及涉煤较多的水江镇、南平镇召开联席会议,明确所有涉煤纠纷须通过司法确认,再统一由法院向基层政府送达协助扣留提取通知书和执行裁定书,由基层政府按照协助执行文书进行支付,对于无法进入诉讼程序的纠纷,由相关单位共同研究决定。但也存在问题:即政府拖延履行情况较为明显。

2016年5月开始,针对基层政府拖延协助的情形,南川法院向相关基层政府送达限期履行协助义务通知书,主动司法效果明显,一是解决了政府拖延履行的问题,二是将涉煤矛盾集中到法院,使纠纷均通过司法渠道解决,三是最大程度上避免了虚假造册领取补偿金的情况。

2016年11月,区委政法委组织区法院、维稳办、公安局、财政局、人力社保局、煤管局及涉煤乡镇召开联席会议,对全区自2013以来涉煤关闭企业及其资产和债务进行了逐一清理,并对涉煤奖补资金的使用方向、发放流程、监督管理等进行了法律性和政策性的探讨,联席会议明确了涉煤奖补资金必须首先用于支付工资报酬、工伤保险、税收、社保等优先债权,必须由涉煤乡镇加强资金管理,并在法院监督下予以发放的长效机制。会议强调,涉煤关闭企业资金发放必须在法治轨道下运行,相关部门必须无条件协助法院开展执行。

据统计,自该联动执行机制建立和逐渐完善以来,已集中化解涉铭龙煤业、后山煤矿、水江煤业等民生类积案120余件,执行到位标的500多万元,涉春阳煤业、后山煤矿、利恒煤业、先创煤炭、双茂煤矿等民生类积案化解工作正有序推进。

三、对煤矿企业强制执行路径建议

(一)把握的基本原则

一是生道执行原则。所谓生道执行,简单说就是在执行过程中要保障被执行人的基本生存条件。在执行煤矿类企业中,则表现为尽量不破坏企业生产经营的外部环境和内部条件,为企业继续经营发展或恢复经营发展提供必要的可能。这是保证被执行企业具有长久履约能力、保障申请人长期完整利益保护、避免衍生企业其他经济矛盾的必选路径。

二是主动执行原则。即法院在强制执行过程中,要充分发挥主观能动性,避免消极懈怠。对执行中遇到的问题和困难,要主动研究,积极协调,善于创新,探索出可执行的完整路径,避免因执行员主观懈怠而产生执行不能。

三是联动执行原则。即在执行中建立联席协调会议机制,法院执行局和相关政府部门加强联系,和相关审判部门紧密协调,明确各部门职责,研究执行中的疑难问题,各司其职把好各个关口,共同促进涉煤企业的债务清理、财产清算、资金监管和债权分配。

四是统筹办理原则。主要是指法院在执行此类案件时,要专人专办,统筹处理,以便集中掌握企业生产经营状况、债务负担情况、资产处置和债权分配细节等,确保集团案件集中处置,做到当事人债权不遗漏、被执行企业资产全部处理、历史问题不遗留。

五是依法执行原则。即法院在执行过程中要严格按照法律规定,严守法定程序,该追加的必须依法及时追加,该处罚的必须依法严肃处罚,确保申请人利益得以及时完全的实现。

(二)具体执行路径

1、对正常经营类煤矿企业

一是要严格开展对被执行企业的财产调查,对有能力一次性完全履行的,要加强查封、扣押、冻结等财产控制性措施,善于运用拘留、罚款等处罚性措施,确保案件全部执行完毕。

二是对经调查证实企业经营确实存在短期困难,要积极组织双方和解,为企业留足继续生产经营的必要条件。但和解必须以申请人有主动意愿为前提,并严格审查和解内容,确保不损害申请人利益。

三是经调查证实企业经营确实存在短期困难,但企业有继续经营的强烈意愿,申请人又不愿意和解的,可在被执行企业主动申请并提出明确且合理的履行期限的情况下暂不对企业生产经营的必须设备、厂房等进行强制执行,对案件作暂缓执行处理。逾期不履行的强制执行。

2、对长期停产类煤矿企业

一是实行案件集中办理机制,指定由专门的执行员或执行小组集中清理此类案件,集中掌握情况,并集中开展对企业资产的查封、扣押、冻结等措施。

二是建立与政府相关部门的联系协调机制,积极协调开展对此类企业厂房、土地和证照权利的执行兑现,争取此类企业可优先进入关闭补偿程序,提升执行兑现的效率。

三是积极与双方当事人沟通,讲明企业现状,对双方当事人均有和解期待愿望的,可在明确可能的风险的情况下,组织双方和解,对无和解期待愿望的,必须及时开展强制执行措施。

3、对已批准关闭停产类煤矿企业

一是实行案件集中办理机制,由专门的执行员或执行小组集中此类案件。

二是实行政府主导、法院监督的机制。即补偿款的分配发放由政府负责,但其债务必须经过司法程序,有争议的通过法院判决或调解,无争议的可通过人民调解委员会达成和解后再经司法确认有效,政府部门的最终详细分配方案也须交法院存档,以便明确案件标的履行状况。

三是对关闭补偿后仍未完全履行的案件,要集中开展对企业剩余资产的清理处置,如对设施设备、厂房、证照权利的评估、拍卖,暂无法处置或申请人均同意暂不处置的,可终结本次执行程序结案,待条件成熟时再恢复执行。

四、涉煤企业资产变价程序中的相关问题

根据我国实证法及相关司法解释之规定,法院通常对具有财产属性的不动产、动产或其他财产权“变价”的方式依其程序上的先后顺序应为拍卖、变卖和以物抵债1。法院在执行处置涉矿山企业案件中,此类企业资产结构中相对有较高价值者当属矿业权。矿业权非属不动产或动产而为一种特殊财产权,其权利变动模式亦有别于一般物权。因此对矿业权进行处置时应充分注意和尊重此种特殊性。因本文研究的重点在于煤矿企业的资产处置,因此下述行文中所称的矿业权均指煤矿企业矿业权。

(一)矿业权强制拍卖问题

1.矿业权强制拍卖的程序要件分析

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十七条之规定,法院拍卖被执行人的财产应符合以下构成要件:1、被执行人的财产已被查封或扣押,2、未有不适于拍卖或双方当事人不同意拍卖的情形。就前述构成要件第二款未有不适于拍卖之情形,有观点认为采矿权只能由地质矿产主管部门拍卖2。其原因一是从法规范的调整对象上讲矿业权拍卖不受《拍卖法》调整,在《矿产资源法》及其配套法规、《行政许可法》中都明确规定,矿业权拍卖主体是矿产资源行政管理机关;二是从司法权与行政权之间的关系上说,司法权高于行政权,但司法权应当尊重行政权,司法部门应依法将矿业权处置事务交由国土资源管理部门3本文认为前述观点有待商榷,其一,矿业权符合《中华人民共和国拍卖法》第二章关于拍卖标的的相关情形,一是矿业权非属禁止买卖物(权利)或流通物(权利),二是矿业权的拍卖程序要件符合第该法第八条第一款之规定4,因此矿业权应属拍卖法的调整范围,法院当然可拍卖被查封的矿业权。其二,就司法权与行政权的关系而言,两者本身就应是相互制衡、监督的关系而非司法权高于行政权,而且其文中司法权应“尊重”行政权,“尊重”一词模棱两可,显不能纳入法规范的解释范畴。再次法院强制拍卖程序是执行过程中对有财产可供执行案件的执行标的进行公开的强制变价处置的一种方式,其兼具公法处分与私法买卖的双重性质5。而地质矿产主管部门在法院强制拍卖中的行政审批内容表现在于三个方面,一是对采矿权人和竞买人的资格审查,二是对法院查明采矿权属负有协助义务,三是对拍卖后买受人的物权登记申请负有登记义务6。从以上观之,法院强制拍卖与地质矿产主管部门行政审批之间难谓有冲突,而我们更应注意的问题是两者之间的程序衔接问题。以下详论。

2.矿业权强制拍卖与地质矿产主管部门行政审批的程序衔接问题

解决“执行难”是构建诚信社会体系的最后“一公里”,但此项工程并非法院一家之事,需要政府、司法、社会各界的多方助力。为执行规范化计,若法院需要与某部门或团体协作执行时,通常就是与其达成具有公法性质的“执行联动机制合作协议”7。我们认为为了彻底解决此某一类型的执行案件,可以将法院强制拍卖与地质矿产主管部门行政审批的程序衔接问题纳入执行联动机制的框架概念之下,并在此基础上厘清各方职责、形成长期协作关系,最后形成规范性文件,共同遵守。法院的审查义务表现在于:1、能否启动强制拍卖、拍卖成交后的物权变动。2、地质矿产主管部门的审查限于资格审查。

3.矿业权强制拍卖与矿山企业强制关停、整合之间的冲突与出路

第一种情形为被强制执行的煤矿企业所有的矿业权在被强制拍卖前,该企业已被关闭、关停,那么应按前述“关停程序”处理。

第二种情形为被强制执行的煤矿企业所有的矿业权在被强制拍卖过程中(如处于评估阶段),该企业被当地政府通知关停,那么法院是否应中止或撤回拍卖?我们认为除非关停资金显著低于法院关于该矿业权的评估价值(可以定位于50%8),那么原则上法院在发现前述情形后,应中止或撤回委托,然后与政府协调处理,即按前述“关停程序”处理。缘何如此?其一,虽然现行实证法中并未有前述情形之规定,但是《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十条第(七)项——其他应当撤回拍卖委托的情形却提供可“法律”解释的空间,同样该法第二十一条也同样是如此。其二、从立法目的上讲,强制执行除应考虑执行公平外,执行效率也是非常重要的原则。按“关停程序”统一由法院处理,执行效率应该能得到保障。

   (二)矿业权变卖、以物抵债问题

第一个是关于矿业权流标后,法院变卖的程序问题。根据规定根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十七条之规定,变卖程序既可以由法院自行变卖还可以委托有关单位变卖,但是本文中关于煤矿矿业权的变卖主体是谁,仍应认真研究。我们认为根据《矿业权出让转让暂行规定》第四条规定:矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限,采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。从前述该部规章及相应条文来看,法院委托地址主管部门进行矿业权的变卖更符合矿业权的本身的属性。

第二个问题是法院能否直接下变卖成交和以物抵债的裁定?前已述及强制拍卖的程序,此处应予以借鉴。法院在评估、变卖之前应已明确了权属关系,而且在此过程中也需要地质矿产主管部门对交易双方的主体资格进行审查,因此,在权属关系明确,买受人、以物抵债人主体适格的情况下,我们认为法院可以直接裁定以物抵债,矿业主管部门有相应的变更登记协助义务。

  责任编辑:陈传翠  通讯员:丁瑶进

文章分类: 深度报道
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