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我国公益诉讼面临的困境与应对

2017-01-16 11:28浏览数:5316

我国公益诉讼面临的困境与应对

作者:石林  郭芳芳

摘要:公益诉讼的概念融合了以公共利益为目标的极高道德准则和以诉讼为手段的极度理性的解决问题方式两种内涵。从社会学的角度来讲,人是自私的,理性的人永远追求自身利益的最大化,这与公益诉讼发起者所秉持的道德准则相背离,也是公益诉讼制度在形成之初就面临的天然困境。随着公益诉讼在维护社会公共利益,主导社会公平正义风气方面发挥着越来越重要的作用,社会给予其极大的关注,公益诉讼制度的各种弊端日益显现。在不完善的法律制度下,纯粹的道德口号已经不能激励发起者对抗压力,为公共利益而战,我国各地法院为鼓励环境公益诉讼设立的“环保法庭”都经历了“零诉讼”的尴尬,与高度的社会关注度形成了鲜明的对比。针对我国现有的制度缺陷,完善相关法律制度,并建立公益诉讼发起者权益保障制度和“赏金猎人”制度将成为解决我国公益诉讼现阶段困境的有效手段。

关键词:公益诉讼;个人利益;司法困境;利益保障

引言:随着新民事诉讼法和新环境保护法的出台,我国在公益诉讼制度的建设上迈出了一大步,有关公益诉讼的话题也随之再度成为社会热点。对于出台的有关公益诉讼的新政策,歌颂者认为这是实现公益诉讼在法律制度上从无到有的里程碑式突破,响应了此前许多学者关于建立公益诉讼制度的呼唤;否定者则认为如此少量的法律规范难以构筑真正健全的公益诉讼制度,各种限制之下使得所谓公益诉讼制度徒有其表。事实上,我国目前的公益诉讼制度只有民事公益诉讼,具体的也就列举了环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼两种典型案由,远无法和发达国家种类多样,涵盖面广的公益诉讼制度相提并论。我国公益诉讼制度的这种困境来源于这一制度本身的缺陷和我国国情特有因素的双重原因,深入解析这些因素是找到应对我国公益诉讼制度缺陷策略的第一步。

一、公益诉讼制度概述

顾名思义,公益诉讼是为了公共利益而进行的诉讼,一定程度上它并不能算是一个法律意义上的概念,更类似于是一个含有浓重道德色彩的概念,倡导一种无私奉献,服务社会的精神。公益诉讼并不是一种单独的诉讼种类,不能与行政诉讼,刑事诉讼和民事诉讼三大诉讼类型并列,它是对保护某一种诉讼利益为目的的诉讼的概括。

(一)公益诉讼的定义

公益诉讼是以诉讼目的为依据进行划分的一种诉讼方式,所以定义公益诉讼的概念,必须要先定义其诉讼目的,也就是公共利益的概念。所谓利益,是指“客体的有用性在主体主观上的反映,是主体对客体的一种主观价值判断。”所谓公共,是相对于个人来说的许多人共同组成的集体。所以,公共利益可以概括为社会或者集体成员共同享有的有用的客体。

公益诉讼一定是以维护公共利益为目的进行的诉讼,但并不是所有的为维护公共利益而进行的诉讼都是公益诉讼。例如,由国家机关发起诉讼的刑事案件都具有维护社会公共利益的目的,但并不是公益诉讼案件,因为发起者并不是民间团体或者个人。还有一些并不宣称是公益诉讼案件的个案由于具有超越个案的价值,对整个社会形成了一定影响,反而会被定义为公益诉讼。由此可见,公益诉讼应当以维护公共利益为目的,并且在客观上维护或者影响了社会公共利益的,由民间团体或者个人发起的诉讼。

(二)公益诉讼的特点

公益诉讼的主要特点体现在其诉讼发起人,诉讼目的和案件影响力等方面的特殊性,据此可以总结出公益诉讼的基本特点。客观上的诉讼目的的公益性是公益诉讼的第一大核心特点。诉讼主体发起诉讼的目的不能是为了维护特定的个人的利益,而是应当寻求隐藏在个案中的公共利益和更高的价值,这是区分公益诉讼和其他绝大多数普通行政诉讼、民事诉讼的显著特征。司法实践中的许多案例都可以给维护社会公共利益带来正面积极的影响,但是由于案件主要维护的还是特定权利人的利益,只能算是私益诉讼中的“有影响力的诉讼”,而不能成为公益诉讼。同时,公益诉讼的公益性还应当是在客观上形成的对公共利益的维护。一般而言,诉讼主体有没有直接对外宣称其公益目的是判断一起诉讼是否为公益诉讼的第一直观标准,但即使诉讼主体没有直接声明自己的公益目的,在客观上对公共利益产生了较大的影响,也应认定为公益诉讼。例如,即便是诉讼案件中的主要法益争议与诉讼发起者有一定利害关系,但发起者发起该项诉讼所付出的成本远大于其可预期的利益,更多的法益是属于公共利益群体,则应当认定为公共利益。相反的,如果仅仅是口头声称其公益性,当事人所追求的却是个人利益,诉讼代理人也并没有因为公益目的而免费代理,则不应当认定为公益诉讼。

公益诉讼发起者的民间性。维护公共利益是国家和政府存在的意义所在,所以基于此原因行使职权是其天职,这种情况下由某些国家机关提起的如刑事诉讼和反垄断诉讼等既是国家的权力也是义务。由此可见,国家机关提起的诉讼的公益性是理所应当,显然不能与现代意义上所说的公益诉讼相提并论。现代意义上的公益诉讼制度设立的初衷旨在推动“法律的私人执行”,有利于公民社会中全民法律意识的提高,并鼓励公民发挥在法律执行中的积极作用,推动法律改革进步。从这一角度出发,公益诉讼的主体必须是民间的团体或者个人。目前,世界上大多数国家都是鼓励民间团体和个人成为公益诉讼的主体的,也有少数的国家将国家检察机关列为公益诉讼发起者之一,如英美国家的检察长制度就是如此,但这些国家并不排除民间主体提起公益诉讼的情况。因此,诉讼主体的民间性应当是公益诉讼制度的必然特点。

公益诉讼案件一般具有广泛的社会影响。与私益诉讼案件结果和影响力仅及于当事人不同,公益诉讼案件的审理结果往往会产生广泛的影响力。首先,基于客观的公益性目的,公益诉讼将许多公共成员的利益集合在一起,具有公共性和集合性的特点,与案件裁判结果又直接利害关系的个体也很多。例如一起环境公益诉讼的裁判结果往往直接关系到一个地区内的所有人们的个人利益和生命健康权。伴随着这种广泛影响的是极高的社会关注度。舆论媒体总是将极大的热情投向公益诉讼案件,在全民讨论中扩大案件的影响力,同时也由于影响力的扩大带来更多的社会关注度,最终形成一个相互促进的循环。公益诉讼案件的极大影响力来源于隐藏在案件中的具有共性的社会公共利益因素,可以和同类社会问题形成共鸣,引起政府重视,指引国家重大政策的调整,甚至会在一定程度上推动立法的改革。可以说,没有哪一类诉讼案件可以像公益诉讼这样在影响国家政策和立法方面发挥如此重要的指引作用。

公益诉讼的个案都具有鲜明的特色,也即社会共性。公益诉讼是由个人发起的具有公益性的诉讼案件的集合,并不绝对区分于普通的民事诉讼案件和行政诉讼案件,其鲜明的特色就是在普通偶发的个案中可以找到社会共鸣,反应一种社会问题或者响应某一个群体的诉求。例如,仅存在于一次生活必需品消费行为中的欺诈行为并不能当然引发一场消费者权益保护的公益诉讼,但是如果厂商欺诈行为存在于所有交易中,那么一个消费者发起的诉讼就有可能引起社会关注,进而引发社会组织的调查,并因此对该厂商发起公益诉讼,进而该个案就成为了具有鲜明社会共性的案件,其裁判结果直接应用于对所有受害消费者的权益保护,就成为了公益诉讼案件。也有一些实验性的案件,发起者尝试从中寻找和反映一定的社会问题,在不追求个人利益的情况下进行诉讼,这类案件也具有一定的社会共性,但并不当然会胜出。

(三)公益诉讼制度的作用

社会公共利益需要维护,在不断纷繁变化的现代社会里,仅仅以国家代表公共利益,以国家权力机关为公共利益的主要保护者的方式显然已经不能适应社会的需要,发挥社会上所有人的共同力量去维护社会公共利益已经是一个必然的需求,公益诉讼制度也因此具有了更多重要的作用和意义。

公益诉讼具有弥补国家作为社会公共利益代表在维护公益工程中存在的弊端和漏洞的作用。一直以来的由国家代表社会公共利益的模式造成的各种社会问题层出不穷,公共利益被国家权力损害的事件更是让许多社会群体对国家权力失去信任。绝对的权利必定导致绝对的腐败,仅以一种方式保护某一种法益,无疑是在这一领域赋予保护者绝对的权利,这显然是不明智的。社会公共利益的范畴十分广泛,甚至不是一个准确可以完整界定的实体,仅用国家这样一个在社会整体意志下形成和运作的主体来进行保护,显然不能涵盖所有的公共利益的范围。并且,国家政府机关在事实上是由个人操作和运行的,不可避免地会发生部门利益、个人利益和公共利益的混合冲突,此时的部门利益和个人利益显然和实际操作者有更密切的联系,公共利益就会处于无人保护的境地,甚至会成为保护其他主体利益的牺牲品。公益诉讼制度赋予国家权力机关意外的社会群体或者个人保护社会公共利益的权利,是维护社会公益的补充机制,可以很好地弥补国家机关运作中产生的弊端,扩大公共利益保护的范围和保护主体。

公益诉讼制度可以有效防止侵犯公共利益行为的危害性扩大,具有预防的功能。公益诉讼的发起不以发生实际损害或者损害程度严重为要件,在法律制度的范围内,任何符合条件的组织和个人在发现了可能危害社会公共利益的行为都可以提起公益诉讼。这种预防性的权益保护方式相较于传统的事后救济方式,可以在最大程度上减少危害行为发生的可能性,或者在发生危害后有效防止不良后果范围的扩大。公益诉讼案件争议的法益存在于社会中不特定人群之中,一旦发生实际危害后果,影响面比一般诉讼案件广泛得多,从这一角度出发,公益诉讼制度的预防性功能就显得格外重要。

公益诉讼制度具有监督作用,督促和保护法律的正确适用。有效的监督机制是确保法律能否得到普遍遵守的必备要素。就监督法律实施而言,国家专门的监督机关的特定工作人员和特定监督方式显然并不能与无所不在的人民群众的力量相提并论。俗话说“群众的眼睛是雪亮的”,赋予每一个社会成员监督法律执行和公共利益保护的权利是对国家法律适用的最好监督,这样也会有利于完善诉讼法律制度,规范司法实践。

二、我国公益诉讼制度概述

我国公益诉讼制度的建设从法律规范和司法实践的双重层面上来讲都是不完善的。相应制度建设的空缺必然导致实践中难以发挥作用,在社会给与极大关注度的情况下仍然难免遇冷。

(一)我国公益诉讼法律制度的现状

我国公益诉讼制度设立晚,制度建设不完善,局限性太强。目前为止,我国仍没有行政公益诉讼制度,即便是在社会各界千呼万唤中终于出现了的民事公益诉讼制度也是在2012年修订的民事诉讼法中正式确定。《中华人民共和国民事诉讼法(2012年修订)》第五十五条规定:对对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。条文中明确列举的可以进行公益诉讼的案由只有环境保护和消费者权益保护两种,同时还对起诉主体进行了限制,诉权并未扩展至个人或者社会任意团体。即便如此,这仍然是将民间主体对于危害社会公共利益的问题的“检举权”扩大到了部分主体的诉权,被许多学者称为“使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步”。由此可知,我国公益诉讼制度的建设仍然属于起步阶段,相应制度还不健全。

(二)高度社会关注下的公益诉讼冷门现象

与学界和社会舆论的高度重视形成鲜明对比的是司法实践中公益诉讼遇冷的现实状况。事实上,在民事诉讼法出台关于公益诉讼的相关规定之前,许多地方性法规就开始进行尝试。以环境保护公益诉讼为例,从2007年开始,贵州、云南、江苏等省份就相继设立环保法庭,鼓励环境公益诉讼的进行,以应对日益严峻的环境问题。截止到2012年新民事诉讼法和环境保护法颁布之前,全国已经建成了95个环保法庭。每一次环保法庭的设立都可以引起当地乃至全国媒体的关注,但设立之后却长时间没有诉讼案件发生,以致“无米下炊”。贵州清镇市法院是早期设立环保法庭的法院之一,在设立之后的5年多时间里共计受理了10件环境公益诉讼案件,辽宁环保法庭是全国最早尝试设立环保法庭的省份,但在其设立之后的15年间没哟受理过一起环境公益诉讼。更值得关注的是这些常年无案可审的环保法庭为了实现零受案率的突破不得不自行寻找公益诉讼案件,昆明市检察院、法院、环保局等多方察访研究,本着“好操作、门槛低、有把握”的原则,极力推动环保法庭的破冰案件,被告只是两家养猪场,原告甚至不是民间主体,而是昆明市环保局,这一行为在当时被媒体戏称为“抡起大棒打蚊子”。各地纷纷设立专门法庭的环境公益诉讼尚且如此,其他诸如消费者权益保护公益诉讼案件的冷遇可见一斑。

我国公益诉讼制度困境成因分析

公益诉讼制度建设是我国近年来的立法热点问题,自2012年正式立法以来尝试至今效果却不理想,这其中有公益诉讼制度形成初期的天然困境,也有我国国情和法律制度中特有的因素。

(一)公益诉讼制度缺乏激励因素

公益诉讼的特殊性在于由个人挺身而出为公共利益而战,为了防止滥用这一制度,发起者不能有为个人牟利的目的,诉讼发起人需要为公益诉讼付出代价,却不能为自己谋取利益,付出与收获不成正比,而其他集体成员不需要付出就可以获得诉讼带来的好处,理智的人就会选择等待别人付出,不劳而获。在这种情况下,就出现了公共选择理论中的“理性冷漠”现象。公益诉讼保护的公共利益在本质上属于公共产品,只要有一人提供就可以全体享有,社会成员中的绝大多数都会选择“搭便车”,而不是自己去为所有人争取利益。诉讼解决的是法益之争,没有法益争端就没有诉讼案件,公益诉讼所争议的法益并不直接与特定的利害关系人相关,也就没有发起诉讼的激励因素。这是公益诉讼制度设立之初就面临的困境,用极高的道德标准要求理性人去运用司法手段解决社会公众所面临的共同问题,诉讼发起人缺乏最基本的动力。

(二)符合资格的原告主体太少

我国民事诉讼法要求必须是“法律规定的机关和国家组织”才能提起公益诉讼,受此规则的限定,能够发起公益诉讼的主体就太少了。以环境保护公益诉讼为例,有资格发起环境保护公益诉讼的主体必须满足三大条件:依法在设区市级以上人民政府民政部门登记;专业从事环境保护公益活动5年以上;无违法犯罪记录。据统计,全国符合条件的社会组织不超过300家,其中还有一部分是官办组织。再看消费者权益保护类的公益诉讼,各省市的消费者权益保护协会数量几乎与省市数量相一致,进行排除筛减过后,符合发起公益诉讼起诉条件的仅有几十家而已。在如此稀少的社会组织中,也并非所有的都愿意发起公益诉讼。中华环保联合会的调查结果显示,将环境公益诉讼作为首选维权手段的仅有30%的环保组织,超过一半的表示不会轻易进行公益诉讼,要谨慎对待,更有11%的环保组织明确表示不会以此为手段进行维权,有过公益诉讼经历的仅有14%可以想见,符合起诉主体条件的民间组织数量如此之少的情况下,公益诉讼的推行势必在寻找原告的第一步就失败了。

(三)诉讼费用过高

对于大多数公益性组织而言,经费是其生存的第一要务。据中华环保联合会调查显示,我国76.1%的民间环保组织没有固定经费来源,22.5%的民间环保组织基本没有筹到经费,即使筹到经费也有超过八成的环保组织筹集的经费在5万元以下。并且,由于经费不足的原因,超过60%的民间环保组织没有自己的办公场所,96%的全职人员薪酬在当地属于中下水平,其中43%的全职人员基本没有薪酬,72.5%的民间环保组织没有能力为其职员提供实业、养老、医疗等福利保障。由此可知,我国公益性组织的经费是极为不足的,但是,公益诉讼所需要的费用却是不能忽略的。提起环境公益诉讼需要提供切实检验报告等证明环境污染情况,消费者权益保护公益诉讼需要提供基本调研数据证明危害行为的存在或者潜在危险性,诉讼律师也并不可能完全都是义务帮忙,这些费用动辄上百万,在诉讼未取得胜利之前,都必须由发起者自行垫付,即便诉讼取得胜利,对方承担的诉讼费用中也并不能包括诉讼律师的费用等。与如此高昂的诉讼费用形成对比的是零收益。我国并没有公益诉讼奖励机制,发起公益诉讼的社会组织可以直接预期的因胜诉而得到的利益为零。因此,巨额的诉讼费用就成为了阻碍公益诉讼发起的一个最现实的原因。

(四)被告实力强大

原告实力较弱的情况下,被告的强大使公益诉讼的推进显得尤为困难。一般情况下,公益诉讼的被告都是具有较大影响力的企业或者某一政府部门,个人一般很难成为公益诉讼的被告。能够在某一领域影响社会公共利益的企业必然是当地的纳税大户,甚至是经济支柱,享有行政权的政府部门所具有的权利优势更不必说。可知在公益诉讼中,被告一般是不缺乏经济实力支撑的,甚至还会获得国家政府权力机关的支撑。相较于难以聚合,无法找到特定对象的公共利益,拥有强大实力支撑的被告可以很轻松的维护自己的既得利益,使公益诉讼即便成形也面临败诉。这也是我国目前公益诉讼胜诉案例较少,民间公益性组织不愿发起公益诉讼的原因之一。

(五)举证困难

由于公益诉讼的发起者并不是直接利害关系人,在收集证据的时候就会面临许多问题。例如,某消费者权益保护协会认为一家厂商有销售假冒伪劣商品的行为,就需要找到买到这些商品的消费者进行调查取证,交易行为每天都在发生,能否找到消费者,找到多少消费者,其中又有多少愿意为了这件“生活琐事”寻求司法帮助,提供证据都是未知的。进行社会情况调查的过程很困难,无法预测结果是否如预期,能够在诉讼中发挥作用。如果无法举证,就意味着诉讼的失败。

、完善我国公益诉讼制度的思考

(一)放宽诉讼主体资格和诉讼范围

放款诉讼主体资格和诉讼范围应当是完善我国公益诉讼制度的第一步。英美等国家都将公益诉讼的诉权放宽至个人,认为公共利益的维护应当依靠最广大的公共群体的力量,同时将公益诉讼的领域扩大,美国的公益诉讼范围基本上涵盖了所有的诉讼领域。我国国务院颁布的2016年年度立法规划文件中提到要实现将检察机关确定为公益诉讼的发起主体,这很大程度上借鉴了英美国家的“检察长制度”,但并不能最大程度释放公益诉讼的潜力,将诉权下放至社会个体而不是上升到国家层面才是符合公益诉讼制度设立之初衷的做法。

(二)增加激励制度

缺乏利益激励是造成我国公益诉讼“有制度,无诉讼”的窘况的重要原因。目前,败诉方承担诉讼费用应该说已经是一种普遍认可的制度了,但是承担的范围却很有限,仅仅以此不能打消诉讼发起人承担诉讼费用的担忧,最好的办法就是引入美国的“赏金猎人”制度,在诉讼之外进行相应的奖励。也可以设立相应的基金,为公益诉讼发起人提供资金上的援助,基金的运作资金由公益诉讼案件的被告承担补充,这样可以相互循环,实现良性发展。总之,适当的激励和利益保障会是合理激发社会组织发起公益诉讼热情的有效手段。

(三)完善配套法律制度保障

地方政府保护和偏袒是公益诉讼胜诉的一大阻碍,完善我国现有的违宪审查制度可以打破地方性法规的不合理之处,减少公益诉讼的阻碍因素。法制不统一是所有法治国家的天敌,没有统一的立法,就没有合理的司法实践。宪法理应是我国所有法律规范必须遵循的母法,宪法赋予公民的权利不能被剥夺。我国立法法目前已经开始赋予法院提出违宪审查的权利,在这一统一原则的指导下可以在最大程度上排除地方政府干涉公益诉讼的判决结果,地方性法规如果有违反宪法权利的规定,理应被废除。但是我国的违宪审查制度仍不完善,法院无权直接废除不合理规定,审查权限仍不明确,需要进一步完善。此外,举证责任制度也应适应公益诉讼的特点,不能一味坚持“谁主张,谁举证”的原则,在原被告举证能力相差悬殊的公益诉讼中,分配举证责任,甚至举证责任倒置都是值得借鉴的,只有这样原被告才能处在同一水平线上,避免因不合理的举证制度造成诉讼的败诉。

结语

公益诉讼制度之所以在我国形成舆论热议,司法冷门的怪现象,主要原因还是立法滞后,局限性太强。完整的公益诉讼制度应当包括更加宽泛的诉讼主体和范围、更加合理的利益激励保障和配套的司法制度。我国公益诉讼制度设立合理与否应当从实践中获得经验,在现阶段,推动公益诉讼的进行才是发现问题的关键,立法层面对公益诉讼的激励应当是我国司法机关的当务之急。


    责任编辑:陈传翠 通讯员:丁瑶进

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